• INTRODUCTION
  
  • I. LA RÉFORME DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR
    
    • A. LA SITUATION PRÉCÉDENTE : L'ABSENCE DE COHÉRENCE DU PAYSAGE AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR FRANÇAIS
      
      • 1. L'absence de cohérence
      • 2. Le défaut de vision stratégique
      • 3. Un financement équivalent à celui de nos partenaires mais qui souffrait de la dispersion des opérateurs
    • B. LE RAPPORT BENAMOU/LEVITTE SUR LA RÉFORME DE L'AUDIOVISUEL EXTERIEUR
    • C. LA CRÉATION DE LA HOLDING « AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR DE LA FRANCE »
    • D. UNE RÉFORME QUI S'INSCRIT DANS LE CADRE PLUS GÉNÉRAL DE LA RÉFORME DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC
  • II. LA SITUATION CONTRASTÉE DES DIFFÉRENTS OPÉRATEURS DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR
    
    • A. RADIO FRANCE INTERNATIONALE (RFI) : UNE SITUATION FINANCIÈRE ET SOCIALE DÉLICATE
    • B. FRANCE 24 : LA CONVENTION DE SUBVENTION POURRA-T-ELLE ETRE RESPECTÉE ?
    • C. TV5 MONDE : UN OPÉRATEUR À PART DANS LE NOUVEL ENSEMBLE
  • III. LA DIMINUTION DES SUBVENTIONS SUR LES TROIS PROCHAINES ANNÉES RISQUE DE FRAGILISER LA POURSUITE DE LA RÉFORME DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR
    
    • A. LA NOUVELLE MAQUETTE BUDGÉTAIRE : UN PROGRAMME UNIQUE PLACÉ SOUS LA TUTELLE ENTIÈRE DU PREMIER MINISTRE
    • B. LE RÔLE CLEF DE LA HOLDING EN MATIÈRE DE RÉPARTITION DES DOTATIONS ENTRE LES DIFFÉRENTS OPÉRATEURS
    • C. UNE FORTE DIMINUTION DES CRÉDITS SUR LES TROIS PROCHAINES ANNÉES QUI RISQUE DE COMPROMETTRE LA MODERNISATION DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR
  • IV. LES PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR POUR AVIS : CONSOLIDER LA RÉFORME DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR
    
    • A. MODIFIER L'INTITULÉ DU PROGRAMME AFIN DE RASSURER NOS PARTENAIRES FRANCOPHONES
    • B. GARANTIR SUR UN MODE PÉRENNE LE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR
    • C. RENFORCER LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE SUR LA « HOLDING AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR »
      
• EXAMEN EN COMMISSION
• ANNEXE : LISTE DES PERSONNALITÉS RENCONTRÉES PAR LE RAPPORTEUR POUR AVIS
• AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
  

N° 102

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2009, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VIII

MÉDIAS
(Audiovisuel extérieur)

Par M. Joseph KERGUERIS,

Sénateur.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13^ème législ.) : 1127, 1198 à 1203 et T.A. 204

Sénat : 98 et 99 (annexe n° 17) (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La réforme de l'audiovisuel extérieur, lancée à l'initiative du Président de la République, est désormais bien engagée et le projet de loi de finances pour 2009 s'en fait pour la première fois le reflet.

A la différence de nos partenaires européens, qui disposent souvent d'un opérateur unique, comme la BBC pour le Royaume-Uni ou la Deutsche Welle pour l'Allemagne, l'audiovisuel extérieur français se caractérise, en effet, par la dispersion de ses opérateurs, avec deux chaînes de télévision - TV5 Monde et France 24 - deux radios - Radio France Internationale et RMC Moyen-Orient - et un organisme de coopération - Canal France International, qui fournit des émissions en français aux radios et télévisions des pays francophones du Maghreb, d'Afrique sub-saharienne et d'Asie.

De nombreux rapports^1(*) avaient mis en évidence la fragmentation, la mauvaise organisation et le manque d'efficacité de l'audiovisuel extérieur français, malgré un budget équivalent à celui consacré par nos partenaires.

Le Président de la République a donc lancé, à l'été 2007, une réflexion sur la réforme de l'audiovisuel extérieur français. La lettre de mission qu'il a adressée à M. Bernard Kouchner, ministre des Affaires étrangères et européennes, le 27 août 2007, évoque les enjeux de cette réforme de la manière suivante :

« Notre politique audiovisuelle extérieure, dont vous êtes le chef de file, constitue un enjeu majeur pour l'influence de la France et pour la diffusion de sa langue. La BBC a autant de moyens que l'audiovisuel extérieur français pour une visibilité et une influence beaucoup plus fortes. Il ne s'agit pas de copier un modèle, mais de créer les conditions d'un pilotage coordonné et efficace de notre politique audiovisuelle extérieure (radio, télévision et Internet) et de procéder aux réorganisations nécessaires (...). »

Un comité de pilotage, composé d'une vingtaine de fonctionnaires issus de différents ministères, réunis sous la direction de M. Jean-David Levitte, conseiller diplomatique, et de M. Georges Marc Benamou, ancien conseiller pour l'audiovisuel à la Présidence de la République, a été chargé de rédiger des propositions sur la réforme de l'audiovisuel extérieur. Il a remis ses conclusions en décembre 2007.

A la différence des précédents, ce rapport n'est pas lettre-morte, puisque sa principale recommandation -la création d'une holding de l'audiovisuel extérieur- a été suivie d'effets. Ainsi, la société holding « Audiovisuel extérieur de la France » a été créée le 4 avril 2008. Elle a notamment pour vocation de définir les objectifs stratégiques et de développer les partenariats entre les différents opérateurs, dans le respect de l'identité de chacun.

Votre rapporteur pour avis s'est entretenu avec les principaux intervenants de ce dossier, dont M. Alain de Pouzilhac, président directeur général, et Mme Christine Ockrent, directrice générale déléguée, de la holding, Mme Marie-Christine Saragosse, directrice générale de TV5 Monde, ainsi qu'avec les responsables des services du Premier ministre et du ministère des Affaires étrangères et européennes^2(*).

Compte tenu des enjeux pour l'influence de la France et du français dans le monde, votre rapporteur pour avis a souhaité consacrer la première partie de son rapport à cette réforme de l'audiovisuel extérieur, que le projet de loi organique relatif à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions, Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, ainsi que le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, actuellement discutés à l'Assemblée nationale, visent à concrétiser.

La deuxième partie du présent rapport est consacrée à l'examen de la situation contrastée des différents médias : TV5 Monde, France 24 et RFI.

Consacrée à l'examen des crédits dans le projet de loi de finances pour 2009, la troisième partie du rapport met en évidence la stagnation des financements destinés à l'audiovisuel extérieur en 2009 et même, selon la programmation budgétaire triennale, une forte diminution en 2010 et 2011, même si les montants pour 2010 et 2011 sont encore indicatifs à ce stade.

Estimant qu'une telle diminution des crédits consacrés à l'audiovisuel extérieur risquerait de compromettre la mise en oeuvre de cette réforme, dans un contexte très concurrentiel et marqué par le développement des nouvelles technologies (basculement de l'analogique au numérique, télévision sur Internet ou sur téléphone mobile, etc.), et tout en étant conscient des fortes contraintes budgétaires qui pèsent sur notre pays, votre rapporteur pour avis vous propose plusieurs amendements, présentés en quatrième partie, visant à garantir sur un mode pérenne le financement de l'audiovisuel extérieur.

I. LA RÉFORME DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR

A. LA SITUATION PRÉCÉDENTE : L'ABSENCE DE COHÉRENCE DU PAYSAGE AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR FRANÇAIS

1. L'absence de cohérence

Le paysage audiovisuel extérieur français était caractérisé par la diversité des opérateurs.

La structure du capital, la nature du financement et la tutelle des opérateurs variaient, en effet, considérablement, comme le montre ce tableau :

SITUATION ANTERIEURE DE L'AUDIOVISUEL EXTERIEUR

2. Le défaut de vision stratégique

De plus, selon un constat partagé par l'ensemble des acteurs, l'audiovisuel extérieur souffrait d'une déficience de pilotage politique et administratif.

Le ministère des Affaires étrangères devait, en théorie, être chargé d'assurer la cohérence le l'audiovisuel extérieur français. Toutefois, son rôle était limité, car il partageait sa tutelle avec le ministère de la culture et de la communication et certains opérateurs, comme France 24, ne relevaient pas de son ressort.

Un organisme avait certes été créé en 1989, le Conseil de l'audiovisuel extérieur, qui était chargé d'assurer la coordination de l'action audiovisuelle extérieure. Cependant, le Conseil de l'audiovisuel extérieur de la France n'a plus été réuni depuis 1996.

Il n'existait donc pas de structure de coordination chargée de définir une véritable vision stratégique.

3. Un financement équivalent à celui de nos partenaires mais qui souffrait de la dispersion des opérateurs

Si la France consacre à peu près le même montant, de l'ordre de 300 millions d'euros, à l'audiovisuel extérieur que ses principaux partenaires et concurrents, comme la BBC pour le Royaume-Uni ou la Deutsche Welle pour l'Allemagne, la dispersion des opérateurs français génère d'importants doublons.

En outre, si la part des financements consacrée à l'audiovisuel extérieur a progressé ces dernières années, cette progression a été totalement absorbée par la nouvelle chaîne d'information internationale France 24, lancée en décembre 2006, au détriment des autres opérateurs de l'audiovisuel extérieur, comme TV5 Monde et RFI.

Par ailleurs, on constate un écart croissant entre les financements accordés aux opérateurs de l'audiovisuel extérieur par rapport à ceux de l'audiovisuel public national (qui s'élèvent à 2,8 milliards d'euros en 2008).

Faut-il rappeler que la dotation d'Arte, chaîne franco-allemande, s'élève à 300 millions d'euros, dont plus de 230 millions d'euros au titre de la redevance audiovisuelle, soit l'équivalent de l'ensemble des crédits des opérateurs de l'audiovisuel extérieur, pour une couverture mondiale ?

COMPARAISON DES DOTATIONS DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC NATIONAL
ET DE L'AUDIOVISUEL EXTERIEUR SUR LA PERIODE 2002-2008

(en milliers d'euros)

Source : ministère des Affaires étrangères et européennes

B. LE RAPPORT BENAMOU/LEVITTE SUR LA RÉFORME DE L'AUDIOVISUEL EXTERIEUR

A l'initiative du Président de la République, un comité de pilotage, composé de fonctionnaires issus de différents ministères réunis sous la direction de M. Jean-David Levitte, conseiller diplomatique, et de M. Georges Marc Benhamou, ancien conseiller pour l'audiovisuel, a remis un rapport en décembre 2007.

Ce rapport, qui n'a pas été rendu public, fixe deux missions à l'audiovisuel extérieur français :

• une mission d'influence, la France devant pouvoir rivaliser avec les grands médias internationaux, comme CNN, Al Jazeera, etc.
• une mission culturelle, consistant à promouvoir nos valeurs - la démocratie, les droits de l'homme, la laïcité, sans oublier la francophonie.

Ce rapport n'est pas resté sur le coin d'une étagère, puisque sa principale recommandation - la création d'une holding regroupant l'ensemble des opérateurs de l'audiovisuel extérieur - a été suivie d'effets.

C. LA CRÉATION DE LA HOLDING « AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR DE LA FRANCE »

La holding « Audiovisuel Extérieur de la France » a été créée le 4 avril 2008.

Elle a vocation à regrouper l'ensemble des participations publiques dans les sociétés de l'audiovisuel extérieur, c'est-à-dire TV5 Monde, Radio France Internationale et France 24. Ainsi, selon les indications transmises à votre rapporteur pour avis, la négociation sur la reprise par la holding de la participation de TF1 dans le capital de France 24 est sur le point d'aboutir, pour un montant très inférieur à celui demandé au départ par TF1 (45 millions d'euros pour un apport initial de 17 500 euros).

Canal France international n'a pas été intégré dans ce nouvel ensemble car il ne s'agit pas à proprement parler d'un média, mais d'un organisme de coopération ayant vocation à concentrer son action sur l'aide aux médias des pays en développement.

Cette réforme vise à offrir davantage de cohérence et de visibilité à l'audiovisuel extérieur français. La holding a en effet pour mission de définir les priorités stratégiques des différents opérateurs de l'audiovisuel extérieur français, dans le respect de l'identité de chacun. Il s'agit notamment de définir les priorités en termes de publics visés, d'objectifs géographiques, ainsi qu'en termes de moyens de diffusion.

Cette réforme vise également à renforcer les synergies et à encourager les mutualisations (notamment en matière de distribution) entre les opérateurs, tout en écartant toute idée de fusion.

Concernant son statut, il s'agit d'une société anonyme dont le capital de 37 000 euros est entièrement détenu par l'Etat. Elle est dotée d'un conseil d'administration de dix-huit membres, composé de six représentants des administrations concernées, de six personnalités qualifiées et de six représentants des salariés des différentes sociétés. La société compte actuellement une douzaine de collaborateurs.

M. Alain de Pouzilhac, alors président du directoire de France 24, a été désigné président directeur général de la holding. Il est secondé par Mme Christine Ockrent, directrice générale déléguée.

TV5 Monde occupe une place à part au sein de ce nouvel ensemble. Cela tient notamment à la crainte des autres partenaires francophones de la chaîne (la Belgique, la Suisse, le Québec) de se voir marginalisés ou écartés du fait de la création de la société holding. Il est vrai que nos partenaires ont pu parfois être froissés d'apprendre par la presse des éléments dont ils n'avaient pas eu connaissance.

Ils ont ainsi obtenu que la holding ne détienne que 49 % du capital de TV5 Monde, alors qu'elle devrait à terme détenir 100 % du capital de RFI et de France 24.

De même, alors que M. Alain de Pouzilhac cumule le poste de président directeur général de la holding avec celui de président du directoire de France 24, de président directeur général RFI, concernant TV5 Monde, la situation est différente, puisque si M. Alain de Pouzilhac préside le conseil d'administration, cette chaîne dispose d'une directrice générale (et non déléguée), Mme Marie-Christine Saragosse.

Enfin, à titre anecdotique, le comité de pilotage avait suggéré, dans son rapport, de dénommer ce nouvel ensemble « FranceMonde » et un communiqué de la Présidence de la République avait même repris cet intitulé.

Toutefois, il est apparu que cette marque avait été déjà déposée et que son utilisation coûterait 15 millions d'euros. C'est la raison pour laquelle il a été finalement décidé de reprendre le nom d'« Audiovisuel Extérieur de la France ».

Pour votre rapporteur pour avis, il semble souhaitable de trouver une nouvelle dénomination plus attrayante.

D. UNE RÉFORME QUI S'INSCRIT DANS LE CADRE PLUS GÉNÉRAL DE LA RÉFORME DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

La réforme de l'audiovisuel extérieur s'inscrit dans le cadre plus général de la réforme de l'audiovisuel public national, lancée également à l'initiative du Président de la République.

Cette réforme a aussi été précédée d'un rapport rédigé par la Commission pour la nouvelle télévision publique, présidée par M. Jean-François Copé, et remis au Président de la République le 25 juin 2008.

S'inspirant de ce rapport, la ministre de la culture et de la communication, Mme Christine Albanel, a présenté, le 22 octobre dernier, un projet de loi organique relatif à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions, Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, ainsi qu'un projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

Ce projet de loi prévoit la suppression progressive de la publicité après 20 heures dès le 5 janvier 2009 et en totalité après l'extinction de la diffusion analogique. Il garantit expressément le financement pérenne de France Télévisions, le Gouvernement s'engageant à compenser la disparition de la publicité sur ses antennes, par l'indexation de la redevance audiovisuelle sur l'inflation et par deux taxes sur le chiffre d'affaires des opérateurs du secteur de la communication audiovisuelle et du secteur des communications électroniques.

Il rénove également la structure de France Télévisions afin de favoriser l'émergence d'un « média global » permettant la présence du secteur public audiovisuel sur tous les supports de diffusion et l'accessibilité de tous les citoyens aux offres de contenus publics grâce au développement des technologies numériques. Cela implique un nouveau modèle de gouvernance qui aboutit à transformer France Télévisions en une entreprise unique et conduit l'État actionnaire à reprendre la responsabilité de la nomination de son président dans le respect des impératifs de défense du pluralisme et de l'indépendance des médias.

Selon le projet de loi organique, le Président de la République nommera les présidents des sociétés nationales de programmes après avis conforme du Conseil supérieur de l'audiovisuel et après consultation des assemblées parlementaires, conformément aux dispositions de l'article 13 de la Constitution modifié lors de la dernière révision constitutionnelle.

Par ailleurs, le projet de loi assure la transposition de la directive du 11 décembre 2007, dite directive « services de médias audiovisuels ». Il intègre, dans le champ d'application de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, les services de médias audiovisuels à la demande et leur applique, de manière adaptée, la réglementation des services de télévision.

Enfin, le projet de loi habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance certaines dispositions de nature législative afin de moderniser le droit du cinéma avec l'objectif de consolider et d'adapter les outils de la politique publique en faveur de l'audiovisuel et du cinéma.

Ces deux projets de loi comportent également des dispositions qui consolident la réforme de l'audiovisuel extérieur.

Ainsi, le projet de loi organique retient la même procédure pour la désignation du président de la société en charge de l'audiovisuel extérieur que celle prévue pour la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et de Radio France.

Le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision introduit aussi la société « Audiovisuel Extérieur de la France » en lieu et place de RFI dans la loi de 1986. La société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France devient donc une société nationale de programme, à l'image de France Télévisions. Cette société devrait définir ou contribuer à définir les orientations stratégiques et la coordination de ces sociétés afin d'assurer l'émergence d'une grande puissance médiatique francophone qui participe au rayonnement de la France et de la culture française à l'étranger. Par ailleurs, à l'image des autres sociétés nationales de programme, la société « Audiovisuel Extérieur de la France » pourra également concevoir et programmer elle-même des services de communication audiovisuelle. En revanche, à la différence de l'audiovisuel national, la suppression de la publicité ne concernera pas l'audiovisuel extérieur.

Le cahier des charges de la holding, fixé par décret, devra définir notamment, pour chacun des services qu'elle proposera ou qui seront édités par ses filiales, les obligations de service public auxquelles ils sont soumis, ainsi que les conditions dans lesquelles la société assure la diversité et le pluralisme des programmes. Ce cahier des charges devrait être complété par un contrat d'objectif et de moyens conclu entre l'Etat et la holding

La composition du conseil d'administration de la holding est très largement inspirée de celui de France Télévisions et de Radio France et son président est nommé dans les mêmes conditions que ceux de ces deux autres sociétés nationales de programme. Il assurera la direction des filiales éditrices de programmes.

Enfin, le projet de loi garantit, à l'article 47 de la loi de 1986, que son capital restera majoritairement et directement détenu par l'État.

Ainsi, la réforme de l'audiovisuel extérieur est pleinement en cohérence avec la réforme de l'audiovisuel public national.

A terme, votre rapporteur pour avis considère d'ailleurs qu'il conviendrait de réfléchir à un rapprochement entre l'audiovisuel national et l'audiovisuel extérieur, cette frontière s'estompant de plus en plus sous l'effet des nouvelles technologies.

II. LA SITUATION CONTRASTÉE DES DIFFÉRENTS OPÉRATEURS DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR

Après la mise en place de la holding, la phase suivante de la réforme devrait concerner la réorganisation des différents opérateurs de l'audiovisuel extérieur. Or, la situation de ces opérateurs apparaît aujourd'hui contrastée.

Lancée en décembre 2006, la nouvelle chaîne France 24 poursuit son développement.

Radio France Internationale connaît en revanche une situation financière et sociale délicate.

Enfin, TV5 Monde confirme sa place à part au sein du nouvel ensemble de l'audiovisuel extérieur.

A. RADIO FRANCE INTERNATIONALE (RFI) : UNE SITUATION FINANCIÈRE ET SOCIALE DÉLICATE

Radio France Internationale (RFI) est une radio publique française qui diffuse à Paris et partout dans le monde. Avec 45 millions d'auditeurs potentiels, c'est la troisième station de radio internationale la plus écoutée au monde, derrière BBC World Service, et Voice of America, et à égalité avec la Deutsche Welle. RFI émet 24h/24h dans le monde entier en français et dans dix-neuf autres langues, en FM, en ondes courtes et en ondes moyennes, sur le câble, sur Worldspace et sur internet.

RFI emploie plus de 1 100 personnes, dont 465 journalistes.

D'après les indications transmises à votre rapporteur pour avis, si en Afrique francophone, dans un contexte de concurrence accrue, la station parvient à maintenir son audience, en revanche, en Afrique anglophone l'impact de RFI est limité, notamment par rapport à celui des radios locales et de la BBC. Par ailleurs l'audience recule dans tous les pays du Proche Orient où elle est mesurée. De même, les audiences en Europe sont stagnantes. Enfin, en Amérique latine, où RFI est reprise sur des radios partenaires aux audiences généralement limitées, les chiffres sont encore plus faibles.

La faible présence de RFI sur Internet est également une source de préoccupation.

L'ensemble des personnalités entendues par votre rapporteur pour avis s'accordent à reconnaître que la réorganisation de RFI sera la clef de la réforme de l'audiovisuel extérieur.

D'ores et déjà, les dirigeants de RFI ont annoncé, fin octobre, au comité d'entreprise leur intention de supprimer, faute d'audience, la diffusion des programmes en six langues (allemand, albanais, polonais, serbo-croate, turc et laotien), tandis que trois autres langues (persan, chinois et russe) n'existeraient plus que sur internet.

Pour votre rapporteur pour avis, la conclusion d'un contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et Radio France Internationale reste plus que jamais à l'ordre du jour.

D'après le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2009, les principales priorités stratégiques de Radio France Internationale, en 2009, devraient être les suivantes :

• réformer la politique de diffusion de l'antenne en termes de choix de langues, de publics visés et de supports de diffusion 
• tirer partie de la mutation des technologies de l'information
• mettre en oeuvre des synergies avec TV5 Monde et France 24, tant sur le plan des fonctions supports que des contenus
• améliorer la structure financière de la société en visant un retour à l'équilibre.

C'est toutefois dans un contexte budgétaire contraint que les dirigeants devraient entreprendre cette réorganisation en profondeur.

RFI a bénéficié d'une subvention du ministère des Affaires étrangères et européennes de 71,1 millions d'euros en 2008. A cette subvention, il faut ajouter une dotation de 58,72 millions d'euros au titre de la redevance audiovisuelle. Au total, RFI a donc bénéficié de dotations à hauteur de 133 millions d'euros en 2008.

L'évolution des dotations publiques à RFI (en millions d'euros) depuis 2002

B. FRANCE 24 : LA CONVENTION DE SUBVENTION POURRA-T-ELLE ETRE RESPECTÉE ?

Lancée en décembre 2006, la nouvelle chaîne française d'information internationale France 24, parfois qualifiée de « CNN à la française », a pour objectif d'offrir un point de vue français sur l'actualité du monde à destination d'un public international.

La société diffuse, depuis le 6 décembre 2006, deux programmes principaux :

- un programme principal en français, diffusé prioritairement en Europe, dans les pays du Maghreb et en Afrique ;

- un programme principal multilingue, diffusé prioritairement en Europe, en Afrique et aux Proche et Moyen-Orient ; intégralement anglais au départ, ce programme a vocation à faire l'objet de décrochages dans diverses langues, en particulier l'arabe et l'espagnol.

Le lancement de ces deux programmes sur Internet a eu lieu le 6 décembre 2006. Ils sont également diffusés, depuis le 7 décembre 2006, sur le câble et le satellite, dans plus de 70 millions de foyers. Outre les zones prioritaires, France 24 est également accessible à Washington et au siège de l'ONU à New-York.

Depuis le 2 avril 2007, France 24 diffuse également 4 heures par jour de programmes en arabe.

D'autres décrochages (en espagnol, par exemple) et l'extension de la diffusion en Asie, en Amérique latine et en Amérique du Nord sont envisagés dans les années à venir.

Depuis 2005, France 24 est disponible sur le territoire français par le câble et le satellite ainsi que par internet.

S'agissant des grilles de programme, celles-ci sont fondées sur le concept d'information en continu. Elles sont constituées, d'une part, d'images d'actualité et, d'autre part, de programmes « hors actualités » (magazines, débats, chroniques, programmes courts, etc.).

France 24 diffuse ses programmes 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, avec une moyenne annuelle de 36 journaux diffusés par jour.

Elle cible les leaders d'opinion, c'est-à-dire les décideurs politiques et économiques, les professionnels des médias et, plus généralement, les téléspectateurs réguliers des chaînes d'information nationales et internationales.

La chaîne dispose d'environ 300 collaborateurs permanents, dont 205 journalistes, 50 techniciens et 45 personnes dans la distribution et les directions fonctionnelles. L'équipe est multinationale et jeune.

D'après les indications transmises à votre rapporteur pour avis, France 24 a une audience encore assez faible en Europe. Ses résultats sont en revanche prometteurs en Afrique francophone, au Maghreb et au Moyen-Orient, auprès des leaders d'opinion.

L'Etat, représenté par le Premier ministre, et France 24, représentée par ses deux actionnaires, France Télévisions et TF1, ont conclu une convention de subvention, signée le 29 novembre 2005, et modifiée le 24 juillet 2006 (avenant n° 1) et le 26 février 2007 (avenant n° 2) qui prévoit le versement de subventions annuelles jusqu'au 31 décembre 2010.

Alors que cette convention prévoyait le versement d'une subvention de 88,5 millions d'euros à la chaîne en 2008, le projet de loi de finances initiale pour 2008 ne prévoyait qu'une subvention de 70 millions d'euros, soit une différence de 18,5 millions d'euros avec la convention.

Le Premier ministre s'était engagé, lors du débat à l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances, à respecter les termes de la convention et à verser la somme supplémentaire de 18,5 millions d'euros à France 24, sans toutefois donner d'indication sur l'origine de ces fonds.

Les différents rapporteurs des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat avaient insisté à plusieurs reprises auprès du Gouvernement pour obtenir des éclaircissements sur ce point. Le rapporteur spécial de la commission des Finances du Sénat, M. Claude Belot, a à nouveau attiré l'attention du Gouvernement sur cette question à la suite du contrôle budgétaire qu'il a effectué dans les locaux de la chaîne en juillet dernier.

En définitive, comme il l'avait annoncé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, le Gouvernement a décidé de compléter la subvention accordée par l'Etat à France 24 à hauteur de 18,5 millions d'euros par un redéploiement de crédits de gestion par un décret d'avance au cours de l'année. France 24 a donc bien bénéficié de 88,5 millions d'euros de dotations en 2008.

Tout en se félicitant de cette décision, votre rapporteur pour avis tient à exprimer ici ses réserves sur cette méthode qui revient à contourner l'autorisation budgétaire accordée par le Parlement.

Pour 2009, la subvention demandée par France 24 s'élève à 117 millions d'euros, dont :

• 91,7 millions d'euros, correspondant aux crédits prévus en 2008 (88,5 millions d'euros) revalorisés de 3,7 %
• 25,3 millions d'euros pour étendre la couverture géographique à l'Amérique du Nord et à l'Asie, et renforcer la couverture linguistique en arabe.

Interrogé lors de son audition par votre rapporteur pour avis, le président directeur général de la holding M. Alain de Pouzilhac a affirmé que la convention de partenariat de France 24 serait respectée en 2009.

Selon les indications figurant dans le document annexé au projet de loi de finances pour 2009, les principales priorités stratégiques de France 24 devraient être les suivantes :

• renforcer les synergies avec les acteurs de l'audiovisuel extérieur français 
• renforcer sa distribution à destination des particuliers et des collectivités (hôtels, aéroports, etc.) 
• assurer sa présence et sa distribution sur les nouveaux médias, et notamment renforcer l'interactivité avec les téléspectateurs et les internautes à travers le site web France 24 
• accroître son taux de notoriété dans ses zones de diffusion 
• renforcer sa réactivité et sa capacité à couvrir les événements d'actualité dans le monde entier.

C. TV5 MONDE : UN OPÉRATEUR À PART DANS LE NOUVEL ENSEMBLE

Créée en 1984, à l'initiative de la France et avec des partenaires francophones (Suisse, Communauté française de Belgique, Canada, Québec), TV5 Monde constitue aujourd'hui le deuxième réseau mondial de télévision internationale, devant CNN International, BBC World et derrière MTV.

Elle peut être reçue par plus de 176 millions de foyers dans le monde, qui représentent (hors Chine où la présence des chaînes étrangères n'est pas autorisée) 20 % des foyers TV du monde entier et 59 % des foyers TV câble et satellite. Ses chaînes couvrent 200 pays et territoires, répartis sur cinq continents. 5 700 hôtels sont raccordés dans le monde pour une présence dans 3 millions de chambres à destination de plus de 50 millions de voyageurs francophones.

Première chaîne de télévision mondiale en français, TV5 Monde est une chaîne généraliste qui propose une vision originale du monde à travers une programmation et une information soucieuses de faire connaître et partager la diversité des cultures et des points de vue. TV5 Monde a su adapter sa diffusion mondiale par la déclinaison de 8 signaux spécifiques à chaque continent, des décalages horaires et des sensibilités des publics.

Elle dispose d'environ 300 personnes.

En termes d'audience, globalement, en Europe, TV5 Monde voit son audience reculer, sous l'effet, entre autres, de la numérisation des réseaux de distribution. En Afrique francophone, TV5 Monde attire un large public, mais perd du terrain dans certains pays, notamment en raison de l'émergence de chaînes locales.

Avec une contribution qui représente plus de 80 % des contributions des pays ou collectivités partenaires (Suisse, Belgique et Canada-Québec), la France finance actuellement 76 % du budget de TV5 Monde

L'annonce de la réforme de l'audiovisuel extérieur a suscité des interrogations chez les partenaires francophones, qui ont eu parfois le sentiment d'être tenus à l'écart de cette réforme. En particulier, les partenaires francophones ont craint l'idée d'une absorption de TV5 Monde au sein du nouvel ensemble « Audiovisuel extérieur de la France ». Ils ont notamment rappelé que cette chaîne n'était pas française mais francophone.

En définitive, il a été convenu que TV5 Monde serait un partenaire et non une filiale de la holding. Un accord est également intervenu sur la recomposition du capital : la participation des partenaires francophones est maintenue à son niveau actuel (33 %), tandis que la participation française au titre de la holding est ramenée à 49 % soit à un niveau inférieur au seuil majoritaire.

Actionnariat de TV5 Monde

Les principales dispositions du projet d'entente négocié par la France avec les partenaires francophones sont les suivantes :

• préserver le caractère multilatéral de TV5 Monde
•  faire évoluer la gouvernance de l'entreprise : la fonction de président du Conseil d'administration de TV5 Monde est confiée au président directeur général de la holding « Audiovisuel extérieur de la France », tandis que celle de directeur général est confiée à Mme Marie-Christine Saragosse 
• étudier les modalités d'un rééquilibrage des financements de TV5 Monde par les partenaires non français. Parallèlement, l'évolution de la programmation de la chaîne afin d'assurer une meilleure exposition des émissions de l'ensemble de la francophonie en particulier des pays du Sud est envisagée
• réaliser conjointement avec la holding des études ayant pour objet la mise en commun de certaines fonctions horizontales avec France 24 et RFI, soumises à l'approbation des conseils d'administration des deux sociétés.

Ce projet d'entente doit être soumis aux ministres des gouvernements partenaires lors de la Conférence de Vancouver qui se tiendra fin novembre.

Celle-ci devrait également adopter le nouveau plan stratégique de TV5 Monde pour la période 2009-2012. Les principales priorités de TV5 Monde devraient être les suivantes :

• clarifier sa vision stratégique, en particulier la politique de sous-titrage, afin de maximiser la portée réelle de l'antenne 
• consolider et élargir son audience dans le contexte du passage au tout numérique, qui induit une baisse de la couverture mondiale de la chaîne 
• renforcer son développement multimédia en s'inscrivant dans une stratégie de média global : développement de la web TV, offres de contenus à destination de tous les autres écrans que la télévision, en particulier mobiles 
• réaffirmer la cohérence et la lisibilité de son offre éditoriale en concentrant ses efforts sur les contenus et la qualité de diffusion de ceux-ci : libération de droits relatifs aux programmes repris, dédoublement de certains signaux, passage en 16/9 
• combler le déficit d'image de la chaîne, revendiquer le sens et la valeur de sa chaîne éditoriale et renforcer son identité autour d'une marque forte déclinée localement.

En 2008, TV5 Monde a bénéficié d'une subvention de 65,7 millions d'euros du ministère des Affaires étrangères et européennes. Pour 2009, Mme Marie-Christine Saragosse, directrice générale de TV5 Monde, a indiqué à votre rapporteur pour avis, que le besoin de financement de la chaîne s'élève à environ 72 millions d'euros, correspondant à une légère augmentation de la subvention de 2008 (70 millions d'euros)

Évolution de la dotation de l'Etat accordée à TV5 Monde (en millions d'euros)

III. LA DIMINUTION DES SUBVENTIONS SUR LES TROIS PROCHAINES ANNÉES RISQUE DE FRAGILISER LA POURSUITE DE LA RÉFORME DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR

Tirant les conséquences de la création de la holding « Audiovisuel extérieur de la France », les dotations publiques ne sont plus attribuées société par société mais font l'objet cette année d'une enveloppe globale confiée à la holding, à charge pour elle de répartir ces subventions entre les différents opérateurs.

Cette nouvelle donne se traduit dans la maquette budgétaire par la fusion des anciens programmes 115 et 116 au sein d'un programme unique, intitulé « Audiovisuel extérieur de la France » relevant désormais entièrement des services du Premier ministre au sein de la mission « Médias ».

Le projet de loi de finances fait apparaître une stagnation des crédits destinés à l'audiovisuel extérieur en 2009. Et, selon la programmation budgétaire triennale, les financements consacrés à l'audiovisuel extérieur devraient même diminuer fortement en 2010 et 2011.

A. LA NOUVELLE MAQUETTE BUDGÉTAIRE : UN PROGRAMME UNIQUE PLACÉ SOUS LA TUTELLE ENTIÈRE DU PREMIER MINISTRE

Alors que les deux précédents programmes relevaient, pour l'un, du ministère des Affaires étrangères et européennes (l'ancien programme 115 regroupant les crédits destinés à TV5 Monde, RFI et à Canal France Internationale) et, pour l'autre, des services du Premier ministre (l'ancien programme 116 entièrement consacré à France 24), le nouveau programme 115, intitulé « Audiovisuel extérieur de la France », est entièrement placé sous la tutelle de la direction du développement des médias au sein de la mission « Médias » relevant du Premier ministre.

L'aspect interministériel de l'audiovisuel extérieur est ainsi clairement affirmé et la création d'un programme unique offre une meilleure lisibilité budgétaire.

B. LE RÔLE CLEF DE LA HOLDING EN MATIÈRE DE RÉPARTITION DES DOTATIONS ENTRE LES DIFFÉRENTS OPÉRATEURS

Tirant les conséquences de la création de la holding « Audiovisuel extérieur de la France », les dotations publiques ne sont plus attribuées société par société mais font l'objet, cette année, d'une enveloppe globale confiée à la holding, à charge pour elle de répartir ces subventions entre les différents opérateurs. La holding « Audiovisuel extérieur de la France » disposera donc d'un puissant levier d'action sur les différents opérateurs de l'audiovisuel extérieur puisqu'elle sera chargée de répartir les subventions.

C. UNE FORTE DIMINUTION DES CRÉDITS SUR LES TROIS PROCHAINES ANNÉES QUI RISQUE DE COMPROMETTRE LA MODERNISATION DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR

La dotation de la holding « Audiovisuel extérieur de la France » au titre du programme 115 s'élève à 233 millions d'euros en 2009.

A cette subvention s'ajoutent 65,3 millions d'euros au titre de la redevance audiovisuelle (qui était auparavant directement versés à RFI et qui fait désormais l'objet d'un nouveau programme 844 intitulé « Contribution au financement d'Audiovisuel extérieur de la France » du compte de concours financier « Avances à l'audiovisuel »).

Ainsi, au total, les crédits consacrés à l'audiovisuel extérieur représentent 298 millions d'euros pour 2009, soit une quasi-reconduction de la dotation pour 2008 (296 millions d'euros), à périmètre constant.

A titre de comparaison, le financement de l'audiovisuel public national représente près de 3 milliards d'euros.

La dotation d'Arte, chaîne franco-allemande, s'élève, à elle seule, à 300 millions d'euros, dont plus de 230 millions d'euros au titre de la redevance, soit l'équivalent de l'ensemble des crédits des opérateurs de l'audiovisuel extérieur, pour une couverture mondiale.

Et, selon le document de programmation triennale, la subvention versée à la holding « Audiovisuel extérieur de la France » devrait même diminuer sur les trois prochaines années, puisqu'elle passerait de 233 millions d'euros en 2009, à 218 millions d'euros en 2010 puis à 203 millions d'euros en 2011, même si ces montants sont encore indicatifs à ce stade.

EVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION MÉDIAS
SUR LA PÉRIODE 2009-2011

Avertissement : La répartition par programme, ferme pour le PLF 2009, est indicative pour les 2^ème et 3^ème années. Les plafonds par mission sont fermes.

Source : PAP Médias annexé au projet de loi de finances pour 2009

Dans ce contexte, votre rapporteur pour avis s'interroge : la poursuite de la réforme de l'audiovisuel extérieur ne risque-t-elle pas d'être compromise faute de financements suffisants ?

Certes, le développement des synergies et des mutualisations entre les différents opérateurs devrait favoriser les économies d'échelle.

Ainsi, France 24 et TV5 Monde se sont associés pour partager le même plateau de télévision lors de la récente élection présidentielle américaine.

Mais, toute réforme nécessite dans un premier temps un certain effort financier avant de pouvoir générer des économies d'échelle.

De plus, le secteur audiovisuel est marqué par une très forte concurrence et par le développement de nouvelles technologies.

On pense notamment au basculement de l'analogique au numérique ou encore au multimédia (télévision sur Internet ou sur téléphonie mobile).

Or, ces nouvelles technologies demandent un investissement financier important au départ.

Les besoins estimés de financement des différents opérateurs pour 2009 sont les suivants :

• 117 millions d'euros demandés par France 24 comme le prévoit la convention de subvention signée avec l'Etat, dont 91,7 millions d'euros correspondant aux 88,5 millions d'euros prévus en 2008 et revalorisés à hauteur de 3,7 %, auxquels s'ajoutent 25,3 millions d'euros demandés par France 24 pour étendre la couverture de la chaîne à l'Amérique du Nord et à l'Asie, et renforcer sa couverture linguistique en langue arabe.
• 72 millions d'euros demandés par TV5 Monde, correspondant à une légère progression de la dotation de 2008 (70 millions d'euros)
• 133 millions d'euros correspondant à la dotation de RFI pour 2008.

Au total, le besoin de financement de l'audiovisuel extérieur estimé pour l'année prochaine s'élève donc à 322 millions d'euros, alors que la dotation prévue pour 2009 n'est que de 298 millions d'euros, soit un manque de financement de l'ordre de 25 millions d'euros.

La répartition des financements entre les différents opérateurs par les dirigeants de la holding risque donc d'être un exercice délicat en 2009. Comme le suggère le rapporteur spécial de la commission des Finances, il conviendrait à cet égard de définir des règles d'équité de traitement des différentes sociétés, afin que le regroupement des crédits ne s'opère pas au détriment de l'une ou l'autre d'entre elles.

En tout état de cause, une forte diminution des financements de l'audiovisuel extérieur (de l'ordre de 15 et 30 millions d'euros), telle qu'envisagée pour 2010 et 2011, apparaît difficilement compatible avec les objectifs de la réforme.

IV. LES PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR POUR AVIS : CONSOLIDER LA RÉFORME DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR

Votre rapporteur pour avis approuve les objectifs de la réforme de l'audiovisuel extérieur, qui visent à renforcer sa cohérence, sa visibilité et son efficacité.

Estimant que tout jugement sur cette réforme serait à ce stade prématuré, votre rapporteur pour avis considère qu'il convient d'abord que cette réforme puisse produire ses effets, tout en souhaitant qu'un bilan détaillé de cette réforme soit effectué, notamment à l'occasion de l'examen du prochain projet de loi de finances. Dans l'attente de cette évaluation, votre rapporteur pour avis juge qu'il convient de donner leur chance aux dirigeants de la société holding « Audiovisuel extérieur de la France » pour réussir là où l'Etat a manifestement échoué.

Compte tenu de l'importance d'audiovisuel extérieur pour l'influence de la France, de nos valeurs et de la place de notre langue, votre rapporteur pour avis vous propose d'ailleurs d'adopter plusieurs amendements visant à conforter cette réforme, notamment sur le plan budgétaire.

A. MODIFIER L'INTITULÉ DU PROGRAMME AFIN DE RASSURER NOS PARTENAIRES FRANCOPHONES

Comme cela a été mentionné précédemment, la réforme de l'audiovisuel extérieur a pu parfois froisser nos partenaires francophones, qui ont eu souvent le sentiment d'être tenus à l'écart. La place singulière qu'occupe TV5 Monde au sein du nouvel ensemble est le reflet de cette préoccupation.

Or, le titre du nouveau programme 115 peut sembler de ce point de vue ambigu puisqu'il s'intitule « Audiovisuel extérieur de la France ».

Votre rapporteur pour avis vous propose, par conséquent, un amendement visant à modifier l'intitulé de ce programme 115, afin de le remplacer par l'expression, plus neutre, d'« action audiovisuelle extérieure ».

Il s'agirait ainsi d'envoyer un message à nos partenaires francophones afin qu'ils s'engagent clairement dans cette réforme.

Par souci de cohérence, votre rapporteur pour avis vous propose aussi, par un autre amendement, de modifier l'intitulé du programme 844 du compte ce concours de l'Etat « Avances à l'audiovisuel », qui s'intitulerait désormais « Contribution au financement de l'action audiovisuelle extérieure ».

B. GARANTIR SUR UN MODE PÉRENNE LE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR

Dans un contexte très concurrentiel, marqué par le développement de nouvelles technologies, il semble à votre rapporteur pour avis que la réforme de l'audiovisuel extérieur risquerait d'être compromise si ses moyens venaient à diminuer fortement dans les prochaines années.

C'est la raison pour laquelle, tout en étant conscient des fortes contraintes budgétaires qui pèsent sur notre pays, votre rapporteur pour avis vous propose plusieurs amendements permettant de garantir, sur un mode pérenne, le financement de l'audiovisuel extérieur.

En particulier, il vous propose deux amendements visant à transférer la part de la redevance audiovisuelle actuellement versée à l'Institut national de l'Audiovisuel (INA) pour les affecter à l'audiovisuel extérieur, cette part de redevance, qui représente plus de 86 millions d'euros, étant intégralement compensée par une réduction d'un montant équivalent de la subvention versée à la holding « Audiovisuel extérieur de la France ».

Ainsi, cette opération, neutre sur le plan budgétaire pour l'année 2009, permettrait de garantir à l'audiovisuel extérieur un financement sur la durée (constitué, pour moitié, de subventions publiques et, pour une autre moitié, des recettes issues de la redevance), puisque, à la différence des subventions publiques, la redevance audiovisuelle est une recette dynamique, qui n'est pas soumise à l'aléa budgétaire.

Il semble, en effet, que des sociétés audiovisuelles telles que TV5 Monde, RFI et France 24 ont davantage vocation à être financées par le biais de la redevance audiovisuelle qu'un organisme comme l'INA, établissement public chargé de l'archivage des émissions radiophonique et télévisées.

En outre, cette mesure serait cohérente avec le rapprochement des règles applicables à l'audiovisuel national et à l'audiovisuel extérieur, prévu par la réforme de l'audiovisuel public, actuellement discutée à l'Assemblée nationale, qui tend notamment à faire de la société holding « Audiovisuel Extérieur de la France » une société nationale de programme, à l'image de France Télévisions.

C. RENFORCER LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE SUR LA « HOLDING AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR »

Tout en approuvant la création de la holding « Audiovisuel extérieur de la France », votre rapporteur pour avis estime souhaitable de renforcer le contrôle parlementaire sur cet organisme, compte tenu de son rôle central en matière de définition des objectifs stratégiques et de répartition des dotations entre les différents opérateurs.

Les dirigeants de la holding rendent certes des comptes au conseil d'administration de la société, mais celui-ci comprend principalement des fonctionnaires des différentes administrations.

Il ne comprend pas de représentants du Parlement, à la différence de ce qui existe, par exemple, pour RFI ou France Télévisions.

Or, la holding étant financée par des fonds publics, il semble normal que le Parlement ait un droit de regard sur l'exécution des crédits.

Le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision prévoit d'ailleurs de modifier la composition du conseil d'administration de la société holding en s'inspirant de celle des autres sociétés nationales de programme, comme France Télévisions ou Radio France.

Ainsi, il est prévu que le conseil d'administration de la holding comprenne, outre le président, treize membres, dont deux parlementaires désignés respectivement par l'Assemblée nationale et le Sénat.

En outre, votre rapporteur pour avis vous propose d'adopter un amendement visant à prévoir que le président directeur général et le directeur général délégué de la holding « Audiovisuel extérieur de la France » rendent compte, à intervalles réguliers, devant les commissions compétentes des deux assemblées, des priorités de leur action et de l'exécution des crédits destinés à l'audiovisuel extérieur.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport pour avis lors de sa réunion du 26 novembre 2008.

A la suite de l'exposé du rapporteur pour avis, un débat s'est engagé.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga a regretté que le ministère des affaires étrangères et européennes n'ait plus de droit de regard sur l'audiovisuel extérieur, malgré le rôle important de l'audiovisuel extérieur pour l'action de la France à l'étranger.

Elle s'est également interrogée sur le fait de savoir si les liens unissant l'actuel président directeur général de la holding à la chaîne France 24, dont il fut le premier président, n'étaient pas susceptibles de se traduire par un traitement de faveur de France 24, au détriment de TV5 Monde ou RFI.

Enfin, elle a rappelé que, si l'apport initial de TF1 dans le capital de France 24 s'élevait à 17 000 euros, la chaîne avait demandé à l'Etat 45 millions d'euros pour le rachat de sa participation.

En réponse, M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a fait observer que la tutelle exercée précédemment par le ministère des affaires étrangères et européennes n'avait pas réellement démontré son efficacité et que le rattachement au Premier ministre avait l'avantage de souligner la dimension interministérielle de l'audiovisuel extérieur, où le ministère de la culture et de la communication avait également un rôle à jouer.

Il a également indiqué que le président directeur général de la holding était dans le même temps président du conseil d'administration de France 24, de RFI et de TV5 Monde, ce qui constituait à ses yeux une garantie importante pour le traitement équitable entre les différentes entités.

Enfin, il a précisé que, selon les indications recueillies lors de ses entretiens, la négociation sur la reprise par l'Etat de la participation de TF1 dans le capital de France 24 était sur le point d'aboutir pour un montant très inférieur à celui demandé au départ par TF1 et que cette négociation aurait également une incidence sur France Télévisions, dont l'apport initial dans le capital de France 24 était du même ordre que celui de TF1.

Mme Nathalie Goulet a rappelé que, lors de l'examen de la loi sur la modernisation de l'économie, le Parlement avait modifié la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication afin de permettre à l'Etat de détenir indirectement la totalité du capital de RFI, et qu'à cette occasion, un débat s'était engagé sur l'avenir de cette radio et la question du contrôle politique sur l'audiovisuel extérieur.

M. Joseph Kergueris a indiqué que, si la loi de 1986 avait été modifiée pour permettre à la holding de détenir le capital de RFI en lieu et place de l'Etat, une disposition du projet de loi sur la réforme de l'audiovisuel public garantissait que le capital de la holding restera majoritairement et directement détenu par l'Etat.

Par ailleurs, il s'est déclaré en accord avec l'idée de renforcer le contrôle parlementaire sur la holding et il a annoncé qu'il présenterait à la commission un amendement en ce sens.

M. Robert del Picchia a fait part de ses préoccupations au sujet du faible montant des financements consacrés à l'audiovisuel extérieur, au regard de l'audiovisuel public national ou des concurrents étrangers, comme CNN.

Il s'est également interrogé sur l'intérêt de développer les mutualisations entre les différents opérateurs, compte tenu de leur identité propre.

M. Jean-Paul Alduy a souhaité revenir sur le cas de Radio France Internationale, qui joue un rôle très important pour l'influence de la France et de notre langue, notamment en Afrique francophone.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam a également exprimé sa préoccupation au sujet de la situation de Radio France International. Elle s'est aussi interrogée sur la place de Canal France International dans le nouvel ensemble

En réponse, M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

• la nouvelle holding aura pour fonction de développer les mutualisations entre les différents opérateurs, mais aussi et surtout de déterminer les objectifs stratégiques de chaque opérateur selon les zones géographiques ou les publics visés; ainsi, en matière de distribution, il convient d'éviter une concurrence de France 24 et TV5 Monde
• Radio France Internationale est un très bel outil, mais il paraît indispensable de définir une véritable stratégie en termes de publics visés, de langues et de zones de diffusion, de mode de diffusion ou encore en matière de gestion des ressources humaines afin précisément de garantir sa pérénité
• Canal France International n'a pas été intégré dans le nouvel ensemble, car il ne s'agit pas d'un média, mais d'un organisme qui fournit des programmes français à des radios ou des télévisions des pays francophones. Cet opérateur devrait être rattaché à l'avenir au ministère des affaires étrangères et européennes et concentrer ses actions vers les médias des pays en voie de développement.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements.

M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a d'abord présenté deux amendements tendant à transférer la part de la redevance audiovisuelle actuellement versée à l'Institut national de l'Audiovisuel (INA) pour l'affecter à l'audiovisuel extérieur, cette part de la redevance étant intégralement compensée par un transfert d'un montant équivalent de la subvention destinée à la holding et reversée à l'INA.

Il a estimé que des sociétés audiovisuelles, telles que TV5 Monde, RFI et France 24 ont plus vocation à être financées par le biais de la redevance audiovisuelle, qu'un organisme comme l'INA, établissement public chargé de l'archivage des émissions radiophoniques et télévisées.

Il a souligné que cette opération, neutre sur le plan budgétaire pour l'année 2009, permettrait de garantir à l'audiovisuel extérieur un financement sur la durée, puisqu'à la différence des subventions publiques, la redevance audiovisuelle est une recette dynamique, qui n'est pas soumise à l'aléa budgétaire.

Mme Catherine Tasca s'est interrogée sur cet amendement. Elle a rappelé que l'institut national de l'audiovisuel était un organisme de grande qualité qui menait des activités en matière de coopération internationale.

M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il ne s'agissait pas par cet amendement de mettre en cause la qualité du travail effectué par l'INA, qui est reconnue par tous, mais d'attirer l'attention du Gouvernement sur la question du financement de l'audiovisuel extérieur.

La commission a alors adopté, les membres du groupe socialiste et du groupe communiste républicain et citoyen s'abstenant, les deux amendements.

M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a ensuite souhaité renforcer le contrôle parlementaire sur la holding « Audiovisuel extérieur de la France ».

Il a rappelé que le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle prévoyait de modifier la composition du conseil d'administration de la holding afin d'y inclure deux parlementaires désignés par l'Assemblée nationale et le Sénat, mais qu'il s'interrogeait à titre personnel sur la présence de parlementaires au sein du conseil d'administration de sociétés, ce système comportant à ses yeux le risque de faire de ces représentants des « juges et parties ».

Il a présenté un amendement visant à prévoir que le président-directeur général et le directeur général délégué de la holding rendent compte à intervalles réguliers devant les commissions compétentes des deux assemblées des priorités de leur action et de l'exécution des crédits.

M. Roger Romani a indiqué qu'il ne partageait pas les craintes du rapporteur pour avis au sujet de la présence de parlementaires au sein du conseil d'administration des sociétés audiovisuelles, à laquelle il s'est déclaré favorable au regard notamment de sa propre expérience.

M. Jean Besson s'est associé aux propos de M. Roger Romani, tout en estimant qu'il serait souhaitable que l'Assemblée nationale et le Sénat désignent respectivement deux représentants, de manière à assurer la présence de parlementaires de la majorité et de l'opposition au sein du conseil d'administration de France Télévisions, de Radio France et de la holding « Audiovisuel extérieur de la France ».

Mme Monique Cerisier-ben Guiga et Mme Catherine Tasca ont approuvé cette suggestion.

M. Josselin de Rohan, président, a alors rappelé que la question de la présence de parlementaires au sein du conseil d'administration de la société holding ne relevait pas du projet de loi de finances pour 2009, mais du projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, sur lequel il souhaitait d'ailleurs que la commission se saisisse pour avis pour ce qui concerne les aspects relatifs à l'audiovisuel extérieur.

Il a par ailleurs indiqué que la commission entendrait prochainement en audition le président directeur général de la holding, M. Alain de Pouzilhac, et la directrice générale déléguée, Mme Christine Ockrent, sur les aspects relatifs à l'audiovisuel extérieur de la réforme de la télévision publique.

La commission a alors adopté l'amendement proposé par le rapporteur.

Enfin, M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a présenté deux amendements visant à modifier l'intitulé des programmes, l'expression « Audiovisuel extérieur de la France » étant remplacée par celle d'« Action audiovisuelle extérieure », de manière à rassurer nos partenaires francophones.

Après que M. Robert del Picchia eut fait part de son attachement à la mention de la France, la commission a adopté ces deux amendements.

Puis la commission a proposé d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Audiovisuel extérieur de la France » de la mission « Médias ».

ANNEXE : LISTE DES PERSONNALITÉS RENCONTRÉES PAR LE RAPPORTEUR POUR AVIS

Mercredi 15 octobre 2008

Mme Laurence Franceschini, Directrice des médias, Service du Premier ministre

Jeudi 6 novembre 2008

Mme Victoire Bidegain di Rosa, conseillère au cabinet de M. Bernard Kouchner, ministre des Affaires étrangères et européennes, et M. Richard Boidin, directeur de l'audiovisuel extérieur au ministère des Affaires et européennes

Mme Marie-Christine Saragosse, Directrice générale de TV5 Monde

Mercredi 12 novembre 2008

M. Alain de Pouzilhac, Président directeur général de la Holding « Audiovisuel Extérieur de la France » et Mme Christine Ockrent, Directrice générale déléguée de la société holding « Audiovisuel Extérieur de la France »

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

Amendement n°1

PROJET DE LOI DE FINANCES

ARTICLES DEUXIEME PARTIE

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS

AVANCES A L'AUDIOVISUEL PUBLIC

ARTICLE 37

ÉTAT D

Modifier comme suit les crédits de la mission :

OBJET

Cet amendement a pour objet de transférer des crédits à hauteur de 86 172 400 euros du programme 845 « Institut national de l'audiovisuel » au programme 844 « Contribution au financement d'Audiovisuel Extérieur de la France » du compte spécial « Avances à l'audiovisuel public ».

Le mode de financement actuel de l'Institut national de l'audiovisuel, organisme public chargé de la sauvegarde et de l'exploitation du patrimoine audiovisuel (archivage et numérisation des émissions de radio et de télévision), par le biais de la redevance audiovisuelle ne paraît pas justifié. Il semblerait plus logique que cet organisme, qui n'est pas à une société de radio ou de télévision, bénéficie d'une subvention de l'Etat.

En revanche, le financement de l'audiovisuel extérieur de la France repose aujourd'hui très largement sur une subvention de l'Etat (versée au titre du programme 115 « Audiovisuel extérieur de la France » de la mission « Médias ») et pour une petite partie seulement par le biais de la redevance audiovisuelle (cette part étant auparavant dédiée à Radio France Internationale), alors que ces crédits sont destinés à des sociétés audiovisuelles, telles que TV5 Monde, RFI ou France 24.

Il en résulte notamment une plus forte incertitude sur le montant de la dotation publique, en particulier dans le contexte budgétaire actuel.

Il paraît donc souhaitable de transférer la part du financement par le biais de la redevance destinée à l'INA à la société « Audiovisuel extérieur de la France », cette part ayant vocation à être entièrement compensée par un transfert équivalent de la dotation publique versée à « Audiovisuel extérieur de la France » au titre du programme 115 de la mission « Médias », qui fait l'objet d'un autre amendement de votre rapporteur pour avis.

Amendement n°2

PROJET DE LOI DE FINANCES

ARTICLES DEUXIEME PARTIE

MISSION MEDIAS

ARTICLE 35

ÉTAT B

I. Créer le programme :

« Institut national de l'audiovisuel 

II. En conséquence, modifier comme suit les crédits de la mission :

OBJET

Cet amendement a deux objets.

Il vise, d'une part, à créer un nouveau programme intitulé « Institut national de l'audiovisuel » au sein de la mission « Médias ».

Il tend, d'autre part, à transférer des crédits à hauteur de 86 172 400 euros du programme 115 « Audiovisuel extérieure de la France » à ce nouveau programme « Institut national de l'audiovisuel ».

Ce transfert de crédits correspond à un transfert de même montant du programme « Institut national de l'audiovisuel » au programme « Contribution au financement d'Audiovisuel Extérieur de la France » du compte spécial « Avances à l'audiovisuel public », présenté par votre rapporteur pour avis dans un autre amendement.

Le mode de financement actuel de l'Institut national de l'audiovisuel, organisme public chargé de la sauvegarde et de l'exploitation du patrimoine audiovisuel, par le biais de la redevance audiovisuelle ne paraît pas justifié. Il semblerait plus logique que cet organisme, qui n'est pas à une société de radio ou de télévision, bénéficie d'une subvention de l'Etat.

En revanche, le financement de l'audiovisuel extérieur de la France repose aujourd'hui très largement sur une subvention de l'Etat (versée au titre du programme 115 « Audiovisuel extérieur de la France » de la mission « Médias ») et pour une petite partie seulement par le biais de la redevance audiovisuelle, alors que ces crédits sont destinés à des sociétés audiovisuelles, telles que TV5 Monde, RFI ou France 24.

Il en résulte notamment une plus forte incertitude sur le montant de la dotation publique, en particulier dans le contexte budgétaire actuel.

Il paraît donc souhaitable de transférer la part du financement par le biais de la redevance destinée à l'INA à la société « Audiovisuel extérieur de la France », cette part ayant vocation à être entièrement compensée par un transfert équivalent de la dotation publique versée à « Audiovisuel extérieur de la France » au titre du programme 115 de la mission « Médias ». Tel est l'objet de cet amendement.

Amendement n°3

PROJET DE LOI DE FINANCES

ARTICLES DEUXIEME PARTIE

MISSION MEDIAS

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 63

 Après l'article 63 insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Président directeur général et le directeur général délégué de la société « Audiovisuel extérieur de la France » rendent compte à intervalles réguliers devant les commissions des Finances, des Affaires culturelles et des Affaires étrangères de l'Assemblée nationale et du Sénat des priorités de leur action et de l'exécution des dépenses consacrées à l'audiovisuel extérieur.

OBJET

Cet amendement vise à renforcer le contrôle parlementaire sur la holding « Audiovisuel extérieur de la France ».

La société anonyme « Audiovisuel extérieur de la France » a été créée le 4 avril 2008.

Elle a vocation à regrouper l'ensemble des participations de l'Etat dans les entités qui composent l'audiovisuel extérieur français, c'est-à-dire TV5 Monde, RFI et France 24, afin notamment d'accroître la cohérence et la visibilité de l'audiovisuel extérieur, ainsi que renforcer les synergies entre les opérateurs.

L'Etat est seul propriétaire du capital et les financements dont elle dispose proviennent pour l'essentiel de dotations publiques votées chaque année par le Parlement dans le cadre des lois de finances.

Son Conseil d'administration comprend des représentants des administrations concernées, des personnalités qualifiées ainsi que des représentants des salariés.

En revanche, il ne comprend aucun représentant du Parlement.

La loi prévoit pourtant que des représentants du Parlement siègent au conseil d'administration de RFI comme de celui de France Télévisions.

Le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, actuellement en discussion à l'Assemblée nationale, prévoit d'ailleurs de modifier la composition du conseil d'administration de la société holding en s'inspirant de celle des autres sociétés nationales de programme, comme France Télévisions ou Radio France.

Ainsi, il est prévu que le conseil d'administration de la holding comprenne, outre le président, treize membres, dont deux parlementaires désignés respectivement par l'Assemblée nationale et le Sénat.

Votre rapporteur pour avis propose, en outre, de prévoir un autre système consistant en une audition régulière devant les commissions compétentes des deux assemblées des dirigeants de la holding.

Ces auditions permettraient aux dirigeants de la holding de présenter aux parlementaires les principales orientations et les objectifs stratégiques assignés à l'audiovisuel extérieur.

La société « Audiovisuel extérieur de la France » reposant sur des subventions publiques votées par le Parlement, il semble également logique que les dirigeants de la holding rendent compte à intervalles réguliers de l'exécution des crédits qui leur ont été confiés.

Le montant des crédits dont elle dispose n'est pas négligeable puisqu'il s'élève à près de 300 millions d'euros, dont 233 issus du budget général et 65 issus de la redevance audiovisuelle.

Amendement n°4

PROJET DE LOI DE FINANCES

ARTICLES DEUXIEME PARTIE

MISSION MEDIAS

ARTICLE 35

ÉTAT B

 Rédiger comme suit l'intitulé du programme 115 « Audiovisuel extérieur de la France » de la mission « Médias » :

«Action audiovisuelle extérieure »

OBJET

La réforme de l'audiovisuel extérieur a pu parfois froisser nos partenaires francophones, qui ont eu souvent le sentiment d'être tenus à l'écart.

Rappelons que TV5 Monde n'est pas une chaîne française mais une chaîne francophone créée par la France en partenariat avec les autorités de la Suisse, de la Communauté française de Belgique, du Canada et du Québec.

Or, le titre du nouveau programme 115 peut sembler de ce point de vue ambigu puisqu'il s'intitule « Audiovisuel extérieur de la France ».

Cet amendement vise par conséquent à modifier l'intitulé de ce programme 115, afin de le remplacer par l'expression, plus neutre, d'« action audiovisuelle extérieure ».

Il s'agirait ainsi d'envoyer un message à nos partenaires francophones afin qu'ils s'engagent clairement dans la réforme de l'audiovisuel extérieur.

Par souci de cohérence, votre rapporteur pour avis vous propose aussi, par un autre amendement, de modifier l'intitulé du programme 844 du compte ce concours de l'Etat « Avances à l'audiovisuel », qui s'intitulerait désormais « Contribution au financement de l'action audiovisuelle extérieure ».

Amendement n°5

PROJET DE LOI DE FINANCES

ARTICLES DEUXIEME PARTIE

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS

AVANCES A L'AUDIOVISUEL PUBLIC

ARTICLE 37

ÉTAT D

 Rédiger comme suit l'intitulé du programme 844 « Contribution au financement d'audiovisuel extérieur de la France » du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » :

Contribution au financement de l'action audiovisuelle extérieure 

OBJET

Cet amendement a pour objet de modifier l'intitulé du programme 844 du compte de concours de l'Etat « Avances à l'audiovisuel », qui s'intitulerait désormais « Contribution au financement de l'action audiovisuelle extérieure ».

Il est directement lié à un autre amendement qui propose de modifier l'intitulé du programme 115 « Audiovisuel extérieur de la France » de la mission « Médias », qui s'appellerait dorénavant « Action audiovisuelle extérieure ».

Par souci de cohérence, il convient également de modifier l'intitulé du programme 844, qui regroupe les crédits issus de la redevance audiovisuelle destinés au financement de l'audiovisuel extérieur.

* ¹ « La politique audiovisuelle extérieure de la France », rapport de M. Francis Balle, La Documentation française, Paris, 1996

Communication de M. Hubert Védrine, ministre des Affaires étrangères, sur la politique de l'audiovisuel extérieur (conseil des ministres du 30 avril 1998).

« Pour une nouvelle stratégie de l'action culturelle extérieure de la France : de l'exception à l'influence », rapport n° 91 de M. Louis Duvernois, présenté le 1^er décembre 2004, au nom de la commission des Affaires culturelles du Sénat.

« L'audiovisuel extérieur : quels choix pour demain ? », rapport n° 3589 présenté par M. François Rochebloine, au nom de la mission d'information de la commission des Affaires étrangères de l'Assemblée nationale, le 17 janvier 2007.

* ² La liste des personnes entendues figure en annexe au présent rapport pour avis.

* ³ Dont 18,5 millions d'euros abondés en cours d'année par décret d'avance